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【导读】众所周知，根据我国目前的法律，境内自然人无法作为股东与境外投资者直接设立中外合资企业（先设后转除外），但在某些地区存在特殊规定和操作，例如上海浦东。而浦东新区的试点有没有推广到上海全境，对于这一问题，答案莫衷一是。本文对此进行梳理回答。
一、上海浦东，试点的由来
2010年，经上海市工商局与浦东新区政府磋商，以浦府综改2010年1号文件的形式正式出台了《境内自然人在浦东新区投资设立中外合资、中外合作经营企业试行办法》。办法规定，凡持有中国居民身份证且具有完全民事行为能力的境内居民，均可在浦东新区与外国公司、企业、其他经济组织或者个人共同投资设立中外合资、中外合作经营企业。
此后，境内自然人可以在上海浦东作为股东设立中外合资企业逐渐为公众所知晓。在浦东新区的示范效应下，部分地区（如北京、深圳、厦门、重庆等）也效仿推出试点。然而在上海，浦东新区的试点有没有推而广之？换句话说，上海市除浦东新区外的其他区域，境内自然人能否作为股东设立中外合资企业呢？
这个问题，很少有人能说清楚。一方面，大多数人（包括政府咨询和受理窗口）认为，特殊口径和操作仅限于浦东新区；另一方面，却有境内自然人作为股东在上海市内浦东新区外成功设立中外合资企业的案例。为什么会存在这种矛盾的状况呢？
二、试点扩展到上海全境，有文件支持
文件1：上海市工商行政管理局关于贯彻《国家工商行政管理总局关于支持上海“十二五”时期创新驱动、转型发展的意见》的实施意见（2012年）
文件1的第19条提出在总结浦东新区试点经验的基础上，将境内自然人出资设立中外合资、中外合作企业模式扩大到全市范围。那么问题来了，这里的“扩大到全市范围”是完成时还是将来时？是可以据此操作了，还是有待进一步发文落实，尤其第一个分句还提到要总结浦东的经验？不同的人可以做出完全相反的解读。
还好，在这个文件之前已经有别的文件了，只是没有广为知晓。
文件2: 上海市工商行政管理局关于积极支持企业创新驱动、转型发展的若干意见（2011年）
文件2的第6条明确提出，允许符合条件的境内自然人（在全市）出资设立中外合资、合作企业。对于其中符合条件的自然人，意见没有多说，应该理解为要满足法律法规所要求的作为股东的条件。
三、“此例仍只浦东有”，事出有因
为什么文件1和2发布多年，在浦东新区外以境内自然人为股东设立中外合资企业的例子鲜有耳闻，包括咨询或窗口老师也很少有了解，以致大家仍然认为，只有在浦东新区才能如此操作呢？
窃以为，无论文件1还是文件2，都“先天不足”——没有商务部门的参与。如果通读《境内自然人在浦东新区投资设立中外合资、中外合作经营企业试行办法》，不难发现，这个办法是以浦东新区人民政府的名义印发的，其中明确了浦东新区商务委和工商局在落实特殊规定时的职责。而文件1和2虽然是上海市层面的，却只是上海市工商局发布的，全程没有商务委的参与。
因此，上海市其他区域的商务委遇到该类申请若告知没有依据、无法受理或请到浦东新区办理，并非没有道理（无论是以前的审批制下，还是现在的备案制下）。
此外，文件1和2发布后，浦东新区仍然于2014年对《境内自然人在浦东新区投资设立中外合资、中外合作经营企业试行办法》进行了延期。反向推导，如果全市范围内已经可以用境内自然人的身份设立中外合资企业，浦东新区还有对试行办法进行延期的必要吗？
四、实务的建议
对于在上海全境放开境内自然人作为股东设立中外合资企业，虽有一定的文件支持，但基于文件有所不足并结合当前的实践，我们不作在浦东新区外进行境内自然人设立中外合资企业的推荐。当然，如果确有需要，可以与所在区的主管部门（商务部门+工商部门）进行协商，但这只是一事一议，即便成功，目前也不具有普遍参考意义。
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